权威发声：开发银行与政策性银行迈进监管新时代

　　成立于1994年的国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行，在近日迎来《国家开发银行监督管理办法》、《中国进出口银行监督管理办法》和《中国农业发展银行监督管理办法》(下称三份《办法》)的落地。三份《办法》的发布，是银监会贯彻落实党的十九大精神的重要举措，更是推进三家银行深化改革、弥补我国银行业监管制度短板的需要。

　　银监会政策银行部主任周民源接受中国证券报独家采访时指出，三份《办法》是三家银行监管的“基本法”，下一步银监会将着手研究制定符合开发性、政策性金融特点的相关监管细则，包括资本监管、风险监管、内部控制等方面，逐步形成开发银行和政策性银行监管的完整体系。

　　国家开发银行副行长蔡东、中国进出口银行副行长袁兴永、中国农业发展银行行长助理朱远洋分别表态称将结合各自实际情况，进一步落实、细化《办法》，并将把公司治理、资本补充、风险管理等方面作为着力点。

　　强化职能定位 明确监管重点

　　中国证券报：请简单阐述一下三份《办法》的主要内容及突出特点？

　　周民源：当前按照中央统一部署，银监会党委组织全系统党员干部深入学习领会十九大精神，坚决以十九大精神凝聚和统一思想行动，认真贯彻落实到各项监管工作中。三个《办法》的起草工作也按照会党委部署要求，认真学习、准确把握、充分体现十九大精神。

　　具体体现在“四个坚持”，一是坚持科学发展的理念。一方面，三家银行要紧紧围绕全面深化改革、贯彻新发展理念的要求，服务好国家重点发展战略，全力以赴支持现代化经济体系建设。另一方面，三家银行自身要继续推进深化改革，落实好改革方案明确的各项任务，树立科学、可持续发展理念，坚持依法合规经营、审慎稳健发展。二是坚持开发性政策性职能定位。《办法》重点引导三家银行聚焦经济社会重点领域和薄弱环节，专注开发性政策性业务，发挥好自身特殊职能，积极服务深化供给侧结构性改革，提高金融供给质量，在精准脱贫、污染防治、乡村振兴、区域协调发展、国际产能合作等经济、社会、生态文明建设攻坚克难领域做出应有贡献。三是坚持守住风险底线。《办法》强调三家银行要承担起各类风险管控的第一责任，不断提高风险防控化解处置的主动性和有效性，努力提升全面风险管理的能力。同时，进一步明确了银监会的监督管理职责，通过制定风险监管标准，实施有效监管措施，督促三家银行切实守住风险底线。四是坚持依法监管。《办法》注重与银监法和现行法律法规的有效衔接，注重搭建起开发银行和政策性银行监管的基本法律框架，为三家银行未来监管提供法规遵循和保障，确保监管工作全面纳入法制化规范化轨道，依法监管、依法行政。

　　三份《办法》主要内容体现在以下六方面，即“一个定位，四项机制、一个强化”。首先，明确坚守开发性、政策性金融定位—依托国家信用，围绕国家战略，服务经济社会发展的重点领域和薄弱环节。开发银行重点发挥中长期投融资作用，加大对经济社会重点领域和薄弱环节的支持力度；进出口银行重点支持外经贸发展、对外开放、国际合作、“走出去”等领域；农发行主要服务维护国家粮食安全、脱贫攻坚、实施乡村振兴战略、促进农业农村现代化、改善农村基础设施建设等领域；二是建立资本约束机制；三是构建良好的公司治理机制；四是完善内部控制机制；五是完善激励约束机制；六是强化依法监管。

　　另外，《办法》具有五个特点，即“三突出、一强调、一保持”。一是突出开发性和政策性金融特色。在市场定位、业务范围、支持领域等方面充分体现开发银行和政策性银行特殊功能。二是突出问题导向。针对三家银行经营管理的重点环节、薄弱环节提出监管要求。三是突出全面性，内容覆盖了三家银行经营管理和审慎性监管主要方面。四是强调市场化运作。明确三家银行要实行市场化运作，在公司治理、内部控制、风险管理、激励约束等方面，要遵循银行经营的一般规律和监管要求。五是保持衔接性。三个《办法》在体现三家银行差异特点的同时，注意与现有监管法规有机衔接。

　　中国证券报：从监管者角度来看，未来的监管重点是哪些？

　　周民源：银监会主要抓住六方面重点：首要任务是从机制体制上确保三家银行定位精准，不偏离“航向”。严守开发性、政策性金融定位，坚持以开发性、政策性业务为主体。与此同时，落实好业务范围动态调整机制。每三年或必要时对业务开展情况进行评估，制订业务范围和业务划分调整方案，按规定履行相关程序，确保业务发展符合开发性、政策性金融定位。

　　第二，围绕《办法》贯彻落实，三家银行在公司治理方面要抓紧推进构建“两会一层”治理架构、完善外派监事会制度等工作。目前进出口银行和农发行已经实行外派监事会制度，开发银行内设监事会将调整为外派监事会。监事会由国务院根据《国有重点金融机构监事会暂行条例》委任派出，依法履职。发挥好部委董事在董事会中的作用。部委董事是三家银行公司治理的制度安排，是完善三家银行公司治理机制的重要举措。要抓紧配合相关部委完成董事派任，切实发挥好部委董事的重要作用。

　　第三，三家银行必须“练好内功”，制度不能只留在“墙上”，要加强分支机构和人员管理，督促各级员工认真执行规章制度，加强对基层机构内控制度执行情况的监督检查，提升内控有效性。

　　第四，三家银行要围绕《办法》和银监会相关审慎管理规则，针对各行风险特点和风险管理薄弱环节，建立垂直独立的风险管理架构。另外，要突出重点领域风险管控，三家银行信贷业务占主体，要突出抓好信用风险，明确风险管控要点，夯实信贷资产质量。国家开发银行和进出口银行境外业务占比较高，要认真落实银监会关于加强银行机构境外运营风险管理和规范银行业服务企业走出去风险防控的监管要求，强化国别风险、合规风险和境外贷款风险管控。

　　第五，构建资本约束机制是三家银行改革的核心内容之一。要建立健全以资本充足率为核心的资本约束机制，确保资本能够充分抵御各项风险。要建立内源性资本积累与外源性资本补充相结合的动态、可持续资本补充机制。要根据各行业务发展战略、风险状况、资本监管要求，制定有效的资本规划和资本充足率管理计划。根据资本规划合理确定业务发展规模和速度，确保资本水平持续满足监管要求。

　　第六，应当以服务国家战略、实现可持续发展为导向，以保障政策性业务为原则，探索符合自身业务特点的激励约束机制，合理设定绩效考核指标，强化内部问责机制，对违法违规行为直接责任人和相应的管理人员进行严格问责。同时，监管部门也将视情况依法给予行政处罚。

　　中国证券报：监管部门在加强监管落实方面有哪些具体安排？

　　周民源：三份《办法》是三家银行监管的基本办法，下一步将继续梳理现行法规制度，着手研究制定符合开发性、政策性金融特点的相关监管细则，包括资本监管、风险监管、内部控制等方面。这是个系统工程，将逐步予以补充完善，逐步形成开发性、政策性金融监管的完整体系。

　　加强日常监督工作主要有三方面：一是按照党中央国务院简政放权要求，在准入方面更加公开透明，引导三家银行根据职能特点，优化机构布局，发挥好开发性、政策性金融功能。二是将继续加大公司治理、风险管理、内部控制、资本管理、业务活动和风险状况等方面的现场检查和督导，及时发现不足和薄弱环节，纠正违规违法行为；三是强化监管问责与处罚。对违反《办法》以及相关监管法规的行为，银监会及派出机构将依法采取审慎监管措施，实施行政处罚，涉嫌犯罪的移送司法机关处理。强监管、严处罚，是下一步监管工作的基调。开发银行和政策性银行应当在合规管理和风险管控方面都走在银行业的前列。

　　推动深化改革 实现科学发展

　　中国证券报：三家银行对《办法》有怎样的理解和评价？

　　蔡东：《国家开发银行监督管理办法》是银监会贯彻落实党中央国务院决策部署、深化金融监管体制改革的重要举措，是我国第一部关于开发性金融机构的监管法规。《办法》的制定与发布，对于整个中国金融业的改革发展具有影响深远的重大意义。

　　首先，《办法》贯彻了十九大深化金融体制改革的精神和要求，引导开行进一步深化改革，有利于中国开发性金融、政策性金融与商业性金融联动互补、差异化发展的多层次金融体系建设。

　　第二，《办法》弥补了对开发性金融的监管制度空白，健全了监管体系，有利于进一步提升监管科学性与有效性。《办法》的出台，解决了之前长期存在的对开行的监管法规滞后于其业务发展的实际问题，实现了银监会对开发性金融机构监管的有法可依，也为开行依法运行提供了遵循与依据。

　　第三，《办法》充分借鉴了国际开发性金融监管的成功经验，体现了全球视野，有利于我国开发性金融向国际先进同业对标接轨。

　　第四，《办法》将开行多年实践检验有效、对开行发展有重要指导意义的理念、方法、经验、措施等上升到制度层面，向世界展示了中国特色的金融创新与发展模式，提供了开发性金融的中国方案，提升了中国参与全球金融治理的能力与影响力。

　　袁兴永：近年来，进出口银行坚持稳中求进工作总基调，整体发展趋势良好，资产规模逐年扩大，内部管理能力逐步提高，不断提升政策性金融服务实体经济的质量和水平。但随着国内外经济金融环境的变化，进出口银行的业务结构和风险特征也呈现新变化。

　　《办法》的出台，旨在新形势下督促政策性金融机构依法合规经营、审慎稳健发展，既是填补银行业审慎规制体系空白的重要举措，也是贯彻落实政策性金融机构改革任务的具体落实。

　　构建资本约束机制是政策性银行改革的核心内容。《办法》对资本管理的监管要求与《商业银行资本管理办法(试行)》接轨，符合我国金融监管改革的大趋势。《办法》提出应建立健全资本约束机制，通过明确资本管理目标和评估机制等，为资本管理提供了更专业指导，有利于进一步发挥资本管理对经营发展实现提质增效作用。

　　同时，《办法》明确了资本充足率监管要求，也将有力鞭策我们加强自身能力建设，提升资本管理水平，节约资本占用，增强资本积累和抗风险能力。未来将按照监管要求，继续加强以资本为核心的经营管理体制建设，努力在负债端降成本、在资产端提收益、在管理端要效益，探索更好服务国家战略、且财务和资本上兼具可持续性的政策性银行发展新路子。

　　朱远洋：《办法》的发布，是推进落实政策性银行改革的重大成果，对促进农发行改革发展、开启新时代新征程具有里程碑意义。

　　第一，标志着政策性银行立法进程迈出了关键步伐，解决了政策性银行法律法规相对滞后，迫切需要专门、统一法律法规予以规范、调整和指引的问题，补齐了政策性银行监管制度短板。

　　第二，构建了符合农发行特点的监管规制体系。这次银监会针对农发行制定单独的监督管理办法，突出功能监管和行为监管，既参照了商业银行的一般监管规制，又切实考虑到了农发行的业务特点和经营管理实际，既凸显了政策性银行的特殊性，又体现了银行运营管理的一般性，从理念到规则，从架构设计到路径实现，全方位作出了系统性的制度安排，从根本上解决了机构定位、运行模式、内部控制、公司治理等方面长期面临的难题，提升了监管的针对性和有效性，为农发行安全稳健运行提供了法规保障。

　　第三，为促进农业政策性银行现代化建设提供了基本遵循和制度保障。《办法》覆盖了农发行经营管理和审慎监管的主要方面，对规范和指导农发行改革发展具有重要意义，有利于农发行坚守政策性金融定位，发挥政策性金融的独特作用，全力服务国家战略，密切与商业性金融合作，形成支农合力，在农村金融体系中进一步发挥主体和骨干作用。

　　加快《办法》落地 提升管理水平

　　中国证券报：关于公司治理和内部控制方面，国开行下一步有哪些具体思路和打算？

　　蔡东：健全完善的公司治理机制与内部控制机制是金融机构稳健发展的前提与基础。一方面，进一步完善开行公司治理。多年来，开行坚持“抓好党建、办好银行、支持发展”的办行方针，在中管金融机构中率先把党建工作写入章程，积极构建符合开发性金融机构特点的公司治理架构。

　　下一步，开行将认真落实《办法》，进一步完善公司治理机制，提升公司治理水平。一是坚决贯彻两个“一以贯之”的要求，把加强党的领导与完善公司治理统一起来，探索完善有中国特色的现代国有金融企业制度。二是结合开发性金融机构特点，进一步完善“党委领导、董事会战略决策、监事会依法监督、管理层授权经营”的法人治理架构，构建决策科学、执行有力、监督有效的公司治理机制。三是积极探索有效方式，加强与部委董事的沟通和联系，充分发挥部委董事在重大决策方面的统筹协调作用。四是按照《办法》关于“构建决策科学、执行有力、监督有效的公司治理机制”的要求，加强建章立制，修订完善开行公司治理等方面的内部管理规定。五是研究起草董事会对高级管理层的授权制度和授权方案，明确授权范围、授权限额和职责要求等，提升决策效率。六是支持监事会依法开展监督工作，为监事会履职创造条件，建立有效沟通联系机制，做好服务保障。

　　另一方面，进一步加强内控建设。长期以来，开行结合监管要求和全行实际，建立了较为健全的内控管理体系、内控制度与监督评价机制。开行将按照《办法》要求，不断健全与开发性金融相适应的内控体系，更好地保障开行稳健运行。一是增强全员合规意识；二是建立健全内部控制与监督评价体系；三是建立健全内部控制信息系统；四是进一步完善内部审计体系。

　　中国证券报：关于风险管理和激励约束方面，进出口银行有哪些思考和规划？哪些方面的工作还需要进一步完善？

　　袁兴永：在风险管理上，《办法》结合进出口银行实际，进一步明确、细化风险管理要求。未来将坚持稳中求进工作总基调，继续推进完善与政策性金融机构业务特点相适应的风险管理模式，构建与职能定位、风险状况、业务规模和复杂程度相匹配的全面风险管理体系。

　　结合境外业务占比较高的特点，进出口银行一直致力于完善国别风险管理体系建设，紧紧围绕服务国家战略，在实施“一带一路”等战略中发挥重要作用。截至三季度末，境外业务覆盖六大洲126个国家和地区，境外业务余额本外币合计已突破一万亿，占比超过全部业务的三分之一，境外业务在全部业务中占比居同业领先地位。

　　经过多年努力，也基本建成了以管理制度为依据、风险评估为基础、风险评级为抓手、限额和分级管理为核心、压力测试和国别风险减值损失评估为补充、培训和从业资格管理为保障的具有进出口银行特色的国别风险管理体系。《办法》在规定风险管理整体框架、原则的同时，还根据进出口银行的战略定位、业务特点，在建立国别风险管理体系方面提出了细化要求，有利于进一步提高风险防范针对性和专业管理水平。未来将认真落实监管要求，继续完善国别风险管理机制，多措并举对境外业务所承担的国别风险进行全面、有效的识别、计量、监测和控制，持续提高国别风险管理能力。

　　激励约束方面，根据《办法》有关要求，将积极推进激励约束机制建设和优化工作，坚持改革引导、聚焦资本，服务战略、突出特色，指标精简、重点突出，正向激励、发挥潜力。通过建立有效的激励约束机制，进出口银行将以提高发展质量和经营效益为中心，以防控风险为底线，不断加大对实体经济、国家战略、供给侧结构性改革等的支持力度，发挥好政策性金融机构弥补、引导和逆周期调节作用；继续推动以资本为核心的经营管理体系、以客户为中心的服务管理体系建设，持续提升合规管理能力和金融服务水平，加快建设现代化政策性金融企业。

　　中国证券报：在加强党的领导和资本约束机制方面，农发行接下来有哪些具体的工作安排？

　　朱远洋：坚持党建引领，深入推进全面从严管党治行。这次银监会发布的《办法》也特别强调：农发行党委要发挥领导核心作用，把方向、管大局、保落实，保证党和国家的方针政策、重大部署得到贯彻执行，把党的领导融入公司治理各个环节。坚决落实十九大精神和《办法》要求，要毫不动摇地坚持党的领导，加强党的建设，坚守农发行改革发展的“根”和“魂”。突出政治标准，努力建设一支讲政治、懂金融、懂农业、爱农村、爱农民的农业政策性金融队伍。着力夯实基层党的建设组织，把全系统2970个党支部建设成为坚强战斗堡垒。持之以恒正风肃纪，不松劲、不停步、再出发，坚持不懈加强作风建设，严肃处理违规违纪问题，让党员干部知敬畏、存戒惧、守底线，以新的作风开创新的局面。

　　另外，农发行坚持遵循银行运行的一般规律，确立以资本充足率为核心的约束机制。《办法》单设资本管理一章，督促农发行构建以资本充足率为核心的资本约束机制，制定资本规划，完善内部资本评估和动态资本金补充机制。

　　目前，农发行资本金还存在较大缺口，资本充足率低，注资压力大。对此，农发行将主动适应资本监管政策和宏观审慎评估要求，建立科学的资本充足率约束机制。

　　从外部讲，希望财政部等相关单位尽快研究确立农发行的资本金补充计划，通过财政注资等方式进行外源性补充，使农发行资本充足率达到监管要求，避免因不达标而限制农发行在服务国家战略方面履职尽责。

　　从内部讲，农发行将做好业务经营管理，通过利润转增资本、发行资本补充工具等方式进行内源性资本补充。同时，正在研究制定中长期资本管理规划，建立稳健的内部资本充足评估机制，将内部资本充足评估结果作为资本预算与分配、授信决策和战略规划的重要依据，通过经济资本风险回报约束机制的建立，有效引导各分行各条线提高资源配置效率，发挥资本约束机制引领业务发展作用，实现规模、质量、效益统一。